一、应急管理：国际性问题
新千年伊始，应急管理领域的变革既是不可避免的，也是必须的。从规模、频率以及按照其造成的社会混乱上讲，全球和本地区受到自然灾害和技术灾害的冲击正在持续增大。一些导致灾害冲击主要因素，像人口增长、老龄化和城市化等正以一个相对恒定的速率在继续增强。其它因素，比如重灾区的开发利用、老化的城市基础设施的脆弱、环境和气候变化等可能是在以更加不可预测的方式在改变着。总而言之，这些因素表明：应急管理领域的任务将不仅变得更加复杂，而且是社区和国家寻求有效治理解决方案而进行研究的中心议题。
20世纪80年代末期，联合国重视在国际、地区、国家和地方层面上提高对灾害警觉和风险管理的认识。联合国宣布1990-2000为国际减灾十年，并且从此成为全球减灾的催化剂。1989年12月22日的联合国第46/182号决议中提出的目标是"通过国际的统一行动，特别是发展中国家的统一行动减少自然灾害造成的生命财产损失以及社会经济动荡"。决议还特别强调分享那些已被广泛使用的更有效的备灾和管理实践的经验。为达此目的，鼓励所有国家对减灾要有适当的定位，即到20世纪90年代末，拥有一批基本成果，这些成果能够营造一个有效应急管理的框架。国际减灾十年鼓励国家：
将自然灾害风险的全面评估纳入国家开发计划；
应用于国家和地方水平上的减灾计划--在持续的基础上引导作长期灾害预防、准备和培养社区减灾警觉；
全球、区域、国家和地方层面上的受灾者随时进入预警系统。
国际减灾十年活动进入了最后阶段，然而，很显然，大多数国家没有取得这些成果的基本材料。哈斯说：特别是所有国家的决策者与利益相关人群发现：
没有来自公民和利益相关群体的立法或者社会权力来评估现存的研究应用规划、计划和公共政策以及来实现减灾文化中的主要变革；
缺乏对于灾害、建设和他们国家政策环境之间复杂关系的全面理解；
缺乏进行国家风险评估的技术能力；
缺乏开发先进的监控、预报和预警系统的技术能力；
缺乏制订国家减灾战略的政治愿望；
现有的科学、技术和传统知识不足以影响他们国家中减灾文化的变革。
从表面上看，这六个因素也许表明：国际减灾十年计划不是过于雄心勃勃就是考虑不周。一种有说服力的解释是国际减灾十年的发起人决心使该主要领域取得发展。不管哪种解释正确，哈斯的六点看法提供了一个有用的线索，从这六点中可以表明后续的国家发展，我们在下面研究新西兰的案例时将使用这种方式。
不容置疑的是，国际减灾十年在推动国家重视自然灾害所造成的威胁和在创建提倡更大的国际合作方面是有效的。然而，减灾的社会后果的基本任务尚待完成。联合国承认了这个缺陷。在2000年10月，跨机构减灾特别工作组说："国际减灾十年的成果可以概括为：与其说对以国家发展计划背景中的减灾整合的、多领域方法的推动，倒不如说对灾害的冲击减少了。"所以，在2000年年中，通过使得减灾成为一个"公共价值"，联合国签署了继续该任务的承诺。为了达到这个目标，联合国国际减灾十年秘书处将它的国际减灾战略调整为：
支持进行多学科和跨部门研究，重视自然灾害、技术灾害和环境灾害对现代社会的冲击；
把活动和资源分配从对灾害的压倒一切的保护转变到风险的管理；
通过伙伴友好活动，由公营的、非公营的和地方社区合作把进行中的风险预防战略整合到可持续发展计划中；
在许多国家政府的支持下，联合国成立了跨机构特别减灾工作组，该机构包括联合国机关、地区分部和非政府组织。
这些国际应急管理理论和实践为展示新西兰在该领域的最近努力提供了很好的背景。
二、应急管理的演变
传统方式组织的应急管理的基本法则已经有50年的历史了。在此期间，应急管理工作已经从主要对灾害作反应和响应的民防指挥与控制的方法，改变为20世纪70年代后期提出的一种更加全面和综合的方法。而前一种方法起源于20世纪40年代的第二次世界大战和50年代的朝鲜战争时期。随着灾害环境变革，20世纪70年代期间就有人试图采用一种统一的模式，综合应急管理法（CEM）和"应急管理者"也就应运而生。这里所说的"应急管理者"指的是把自己的绝大多数时间奉献给"应急管理"的特定管理者/从业者。综合应急管理指的是一种政治成分，通过协调所有有关人士，对于管理各种类型的应急和灾害的责任和能力。"综合"包括减灾(或者减少风险)、准备(就绪)、反应和恢复。
从此产生了一体化应急管理系统(IEMS: the Integrated Emergency Management System)。该系统能够帮助形成不同层面上的资源拥有者之间的合作关系，这种合作关系可以是垂直的(不同水平的政府之间)，也可以是平行的(不同的机构与公营和私营产业之间)。一体化应急管理系统把注意力集中于灾害分析、能力评估、应急规划、能力保持、应急反应和恢复要求。然而，尽管综合应急管理法一体化/应急管理系统在以后20年中主导着应急管理思维，但是实践应用却比较滞后。尽管有些名人在把理论和实践结合方面中获得了一些重大成功，但是减灾和应急管理之间的整合仍旧比较滞后。
20世纪90年代出台了一整套不同的措施，这些措施开始对应急管理的角色和方向提出要求，并且要求重新评估应急管理的角色和方向。而强烈影响到绝大多数国家人民的政治思考的这两种措施指的是可持续发展和公众对于增加安全感的高要求。因此，减灾之所以开始成为一个全球范围内的政策问题，这是因为在他们的日常生活中人类应做什么或是在遇到灾害的时候社区的脆弱性暴露无遗，这种情况越来越成为现实并为世人所接受。
其实，人们往往无法辨识和说明土地使用、居住政策与人口分布变化，以及由此伴生的生活环境退化、受灾与脆弱性的剧烈增大之间的关联。修伊特早在1983年就对此进行了很好的总结：
"自然灾害的原因、性质和后果不是依赖于灾难事件特异的状况或行为，而是依赖于不断发展中的社会秩序以及它与日常生活环境的关系和形成这些问题历史背景的关系?quot;
由于这种理解在全球开始深入人心，应急管理本身又一次改变着自己。就是在操作层面上从强调对冲击作反应改变为把这些任务纳入更加全面的风险管理框架之中。在此过程中，应急管理正在重新与传统伙伴合作，并且正在与新合作者建立信任。过去10年发生的最重要的变化是意识到灾害管理不能够孤立地完成。为了提高效率，灾害应急管理实践必须整合到社区更广泛的领域中去。
与这联系在一起并已经获得广泛接受的是，应急管理需要专业知识、技巧和培训的理念。仅仅是简单的列举一下应急管理所面对的专业知识就足以说明为什么存在这种需要。应急管理涉及的学科有：人类学、气候学、人口统计学、经济学、工程学、地理学、地质学、法律、气象学、组织研究、规划、政治学和公共政策、心理学、地震学和社会学等学科。
这种广泛接受已经鼓励应急管理内部专业化过程的活动的急剧增加。随之而来是关注应急管理专家的培训与证书授予、专业出版物的开发，以及专业会议与培训的召开。
资料来源：上海社科院信息研究所（本文是新西兰惠灵顿应急管理部尼尔·R·布立登（Neil R Britton ）博士 于2001年2月11-16日在新西兰召开的第二届城市大灾国际研讨会上的主题演讲，发表在澳大利亚《应急管理》杂志2002年第1期上。）