成功的减灾战略包括将知识、技术、专门技能运用的制度能力、管理技能与取得最优势效果的经验有机结合起来，要做到这一点，若无国家和市民社会这两个起关键作用者之间的通力合作，那是万万不可能的。
过去几十年来全世界民间组织在发展过程中成了重要角色。民间组织在减灾方面功不可没，许多民间机构致力于向灾民提供人道主义援助。近几年南亚地区的民间组织在减灾工作中十分活跃。同样印度民间组织在灾后应急和安置工作中起了重要作用。比如在1993年夺去7601人生命的拉图（
Latu）地震；1999年使8901丧命的奥里萨龙卷风和2001年使13000死于非命的古吉拉特大地震。
政府与民间组织进行减灾合作理论基础
有利于提出微观层面倡议，通过政府和民间机构不断对话和接触，使他们之间相互理解，促进微观层面的政策和倡议试点等。
有利于资源的最优使用，由于亚洲国家资源贫乏，后勤和基础设施薄弱，造成众多问题，因此现有的财力物力和组织最优化使用是即时应灾和有效减灾的必须条件。
有利于控制重迭、重复和混乱。在南亚，即时应灾仍然是件非常困难的事，大部分人仍生活在穷乡僻壤，交通十分闭塞，而众多的参与者，特别是民间组织的参与可以使在断绝交通、孤立无援地区的灾民得到人道主义援助，和灾后重建工作。
弥补政府某些部门的倡议，从印度奥里萨和其他地区的民间组织往往关注一些特别令人关注的问题，诸如生活、社区组织、社区财产创造，妇女团体组织等等。
有利于加强以社区为基础的备荒工作。在南亚，贫困和对灾害的麻木不仁是造成人员大量伤亡和灾害的后果特别严重的原因，在此情况下，民间组织在备灾方面能起很大的作用。
奥里萨邦政府和民间组织合作的案例
背景：简单讨论一下奥里萨社会经济和政治概况将有助于了解邦政府和民间组织进行减灾合作的意义。奥里萨邦是印度最穷的邦之一，它以农业经济为主，工业化和城市化十分有限，约有70%人（超过2500万）以农业维生。其中有22%属于表列部族和16%人属于表列种姓。奥里萨邦位于印度东海岸，海岸线长约500公里，很难抵御频发的自然灾害。
非政府组织参与应灾。到目前为止，除国际上的非政府组织，比如国际红十字会、牛津饥荒救济委员会(Oxfam)和国际授外合作署(CARE
INTERNATIONAL),非政府组织在救灾中所起的足以十分有限。《奥里萨救灾法典》忽视了民间组织的作用，长期以来在减灾和应灾中无所事事的机构，担负起了内地的社区发展工作。1999年两次龙卷风之后这种情况发生了根本改变，民间组织在减灾和灾后重建中开始大展身手。
1999年奥里萨飓风。
1999年10月14日"飓风"袭击奥里萨邦南部海岸，有50 余人死亡，另有 1000多人受伤，造成了大量的房屋和基础设施的破坏。过后不久，即10月29日，来了一场超级飓风。这次对于生活在奥里萨邦的人们来说，恐怕是刻骨难忘的。飓风的侵袭给人们的生活造成了极大的困难，由于电力供应中断，使得交通、通讯也完全瘫痪，布巴内斯瓦尔像一个与世隔绝的孤岛，等待着外界的救援。有关专家查看了这个城市的情形之后，说即便恢复电力供应，也要10天时间。当地政府部门迅即开始储存食品和饮水等，以防止这些生活必需品出现短缺。
布巴内斯瓦尔的气象学家钱德分析了飓风形成的危害，他说?quot;这真是一场超级飓风。"而奥里萨邦首席部长戈曼戈事后对灾区进行了两小时的视察，在整个过程中，他除了汪洋一片，什么也没有看到，有的村庄整个地消失了。他心情沉重地说，这是一场"世纪飓风"，死的人数将难以计数，对那些亟待救援的人们无能为力，惟有向上帝祈祷。他还指出，这有可能是"本世纪最猛烈的一次飓风"。果然，在11月4日公布的消息中，表明飓风已夺去了3000多人的生命，而最终的结果很可能上万。奥里萨邦3500万人口中，有1500多万人受灾，数以百万计的人无家可归。这真正可以称得上一场"世纪飓?quot;。
在飓风过后，联邦和地方政府立即组织开展救援工作。瓦杰帕伊总理称这是一场"国家灾难"，他在召开紧急会议之后，宣布拨款10亿卢比救灾，并命令军队伸出援手。但是由于铁路和公路大多被冲毁，加之飓风引发大雨滂沱，胡冲乱撞的飓风仍维持在每小时70公里的速度，这使救援队伍难以接近灾区。不得已政府用空投的方式向灾区运送救援队伍和物资，第一批5000人的救援军队于10月31日才抵达受灾地区。
在疏散和救助受灾平民的同时，印度军队还昼夜不停地向灾区运送救灾物资，但仍难以控制大局。饥饿的灾民开始到处沿路乞讨，更有些持棍恶徒在外地开往奥里萨邦首府的公路上拦截救灾物资、打劫店铺。部分地区还出现了灾民哄抢粮食的事件，运粮的货车在数个地区被截停抢掠，隶属印度食品公司的三个货仓在几日内就被洗劫一空。为避免瘟疫和传染病的发生，也为使众多在风灾中遇难的生灵得到安息，帕拉迪普地方政府的官员决定将堆积在海滩的数百具尸体以印度教的方式点火焚毁。11月4日这天，帕拉迪普海滩聚集了黑压压的人群，冲天的火光寄托着人们对死难者的哀思，焚烧过后，这些死者的骨灰被倾洒在茫茫的大海中。
但政府的救援工作无法使众多的灾民满意，被暂时安置在沿公路搭成的帐篷内的灾民，不时聚集在公路上，拦截来往的车辆。妇女和儿童争着把手伸进汽车车窗里，张着愤怒而惶惑的眼睛乞讨食物和金钱。许多遇难者的家属对亲人的死去难以心安，他们认为，虽说天灾必有人祸，但造成如此众多的平民伤亡，也是不寻常的，政府的一些过失，与此不无关系。
事实上，此次风灾中的死难者多数为外地进城的劳工，他们来自贫困的山区，进城后无法找到安居之所，只好在临近海边的地方搭建非常简陋的工棚。这些工棚在飓风引发的巨浪中犹如纸屑，不堪冲击，而他们也因不及逃离而轻易被飓风一卷，随波而去。死难者的家属抱怨说，为什么政府平时不对这些贫苦的劳工施以关怀，而在事后来表达他们?quot;慈悲"？但更令这些死难者家属悲痛的是，由于许多死者的尸体无处可寻，或者身首已经异处，他们甚至无法看到亲人最后一眼。他们心中涌起的悲痛之情，不知该向苍茫的大海呼嚎，还是向浩瀚的长空哭喊。
民间组织对"世纪飓风"的救灾工作。
民间组织积极参与1999年"世纪飓风"的救灾工作，大致分为即时、短期、长期三个阶段。
在即时阶段，民间组织的主要精力集中在紧急食品救援，死尸的处理，临时住所搭建，提供紧急医疗援助、废弃物处理、居住所的恢复，心灵创伤安抚燃起重建的希望，飓风过后，奥里萨的民间组织救灾工作空前活跃。大约有40余个国际和当地的民间组织建立了一个紧急救灾网络，叫做"奥里萨减灾救灾机构"（ODMM）。该救灾机构在奥里萨首府设有控制室，与政府共享有关救灾信息。早些时候成立的奥里萨民间救灾网络，叫做"奥里萨发展行动论坛(Orissa
Development Action Forum) 在救灾方面也功不可没。这些民间组织在上百个村庄中开办了社区小食堂，为灾民提供食品。它们这些组织为地方灾后恢复活动，比如乡村道路清障、校舍重建、清洁水源、处理尸体工作等提供食品。他们还与邦卫生部门一起开设移动卫生站，向由"飓风"引起的伤病者提供医疗援助。还向普通灾民分发药品，预防灾后瘟疫的流行。
民间组织参与的重要工作是燃起灾民生活的希望，了解其面临的挑战。死亡和废墟使灾民意识到悲哀与绝望。据报道，在受灾的村庄中绝望和心灵创伤比比皆是。所以，一些民间组织想使灾民从绝望的心情中解脱出来，组织了街道演出，有的还成立了心灵创伤康复中心，负责心灵创伤安抚。还有的民间组织成立了法律救援小组，帮助他们问政府索赔。奥里萨减灾机构还在邦首府建立了志愿人员中心，在埃拉萨玛（Erasama）成立了志愿人员基础营地。
在短期安置阶段：民间组织的短期安置活动包括食品安全、社团财产的创建、学校复课、社会动员和团体的组建等等活动。国际民间组织和奥里萨邦当地民间组织在受灾村庄恢复和重建社区设施，比如：从水资源、运河和水堤等公共设施到其他基础设施的恢复，某些民间组织发展恢复菜园和社区托儿所等，在这一阶段，某些民间组织进行还参与了对影响、需求评估的研究和重新安置计划的制订等。
儿童受到民间组织的特别关注，在马吗塔·格力哈斯(Mamata Grihas)建立安置孤儿的社区基地。许多民间组织建立孤儿日托中心，由寡妇或者独身妇女充任总管。某些民间组织还用搭建临时校舍的办法，把儿童送回学校，给学生提供课本等。
在长期安置计划阶段。掌握动员资源的民间组织着手干其他单位放弃的长期安置计划，如农庄的重建、非农生活的恢复、学校的重建以及以社区为基础备灾体系的建设等，特别值得一提的是，非政府组织致力于通过伸出援助之手，以种子、耕地设备、灌溉设施或办培训班，使重灾农户的生活得以恢复。某些非政府组织，包括国际援外合作署则致力于非农生活的恢复，他们集中于对渔民、手工艺人及其它穷人的赈济。他们在妇女团体中推广小额信贷活动，作为非政府组织安置努力的一部分。世纪飓风使几年来一直在陆地和海岸之间充当缓冲区的防护林几乎丧失殆尽，吹倒了90%的树林，掀掉了绿色的植被。民间组织在政府和其他援助者的支持下，开展了社区、街道和住宅场院的植树造林工程。与此同时，民间组织还支持社区为贫苦家庭修建廉价房。主要由邦政府实施的住房建设工程，将使60万飓风灾民受惠。
民间组织还为备灾活动作贡献，著名的民间组织修建了60所学校的避风场所。该计划还准备修建150个避风场所。
作者：（印度）奥里萨邦灾害管理局局长奥洛宾多·比赫拉（Aurohindo Behera）
此文系根据作者在2002年2月20日-22日召开的亚洲国家民间组织在减灾网络化合作地区研讨会上的发言及有关报道编译的。
资料来源：上海社科院信息研究所